Privatizările: situaţia infrastructurii şi a resurselor neregenerabile
În esenţă, privatizarea semnifică trecerea din sfera proprietăţii sau dreptului public în sfera proprietăţii sau dreptului privat; în acest sens, obiectul unui asemenea transfer îl pot constitui fie bunuri, fie drepturi de proprietate, în special cele manifestate ca atribuţii de administrare. În domeniul utilităţilor acest proces a început prin transferul bunurilor din domeniul proprietăţii publice în cel privat al statului şi s-a accelerat odată cu procesul de dereglementare a pieţelor de utilităţi.
i) Transferul bunurilor din domeniul public în cel privat al statului schimbă sistemul legal care guvernează raportul de drepturi şi obligaţii asociate acestora. Dacă înainte de acest transfer de bunuri, proprietatea asupra lor ţinea de dreptul public, după transfer va fi în sfera dreptului privat. Dacă, în cazul patrimoniului public acesta putea fi exploatat pînă la limita înstrăinării sale dar nu mai departe, odată devenit bun privat, acesta poate face oricînd obiectul unei tranzacţii de vînzare-cumpărare, unde dreptul proprietăţii să aparţină oricărui cetăţean. Însă această tranzacţie este, în fapt şi drept, doar consecinţa privatizării nu privatizarea în sine.
Astfel, bunurile din proprietatea publică a statului sunt, conform Constituţiei şi legii patrimoniului public, inalienabile, deci nu pot fi înstrăinate. În această categorie intră, conform aceluiaşi cadru normativ, orice bunuri care sunt de uz sau de interes public prin natura lor sau prin dispoziţia legii.
Dar care este, în fond, diferenţa dintre bunuri prin natura lor de uz sau interes public şi cele care au această calitate prin efectul legii? Astfel sunt bunuri care capătă prin decizie juridică calitatea de interes public. Unele dintre cele mai cunoscute astfel de cazuri sunt imobilele care au servit ca locuinţă unor personalităţi culturale sau ştiinţifice şi care, prin hotărîrea autorităţilor publice locale, capată statutul de ‘interes public’ şi intră în patrimoniul public; statutul de interes public permite autorităţilor, în ultimă instanţă, chiar exproprierea fostului proprietar în scopul aducerii acestui imobil în domeniul public.
Pe de altă parte, mai sunt bunuri care prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Aceasta semnifică atributul bunurilor respective de a contribui decisiv la acoperirea unor nevoi sociale, publice. De remarcat însă că nu orice nevoie larg răspîndită în rîndul unei comunităţi este considerată de interes public ci doar cele ce sunt recunoscute ca atare prin lege.
Aşa cum am arătat în altă parte, şi consumul de pîine este larg răspîndit într-o comunitate – ba chiar, este probabil cel mai consumat bun – cu toate acestea însă, nu este declarat ca fiind de interes public nici consumul, nici producţia de pîine; motivele au fost detaliate anterior. Pe de altă parte, educaţia fie ea şi la un nivel considerat minim acceptabil, nu este nici pe de parte tot atît de răspîndită sau ‘consumată’ în rîndul populaţiei cum este consumul pîinii şi, după cît se pare, nici măcar atît de răspîndită pe cît ar dori societatea sau majoritatea cetăţenilor. Cu toate acestea, educaţia constituie o problemă de interes public; din punct de vedere juridic, condiţia recunoaşterii legale a interesului public provine din legislaţia naţională dar şi internaţională. Astfel, Constituţia, la art.32, recunoaşte nu doar dreptul la învăţătură al oricărui cetăţean ci şi obligaţia statului de a furniza în primul rînd mijloacele pentru realizarea acestui drept în mod gratuit şi, în al doilea rînd, de a asigura şi cadrul legal constituirii libere a oricăror institute de învăţămînt. Ca urmare a acestei obligaţii a statului, prin lege organică, bunurile – clădiri şi terenuri – destinate unităţilor de învăţămînt sunt bunuri publice fie de interes local, fie naţional.
Tot astfel, bunurile din domeniul utilităţilor, în special al celor esenţiale pentru viaţă ca energia şi apa, sunt prin natura lor de interes public, întrucît nevoile pe care le acoperă sunt recunoscute din punct de vedere legislativ ca fiind de interes public.
În primul rînd, Constituţia garantează dreptul la viaţă şi integritate fizică şi psihică – stipulînd că nimeni nu poate fi supus vreunui tratament inuman ori degradant – respectiv, dreptul la sănătate şi la un nivel de trai decent – arătînd că statul are obligaţia de a asigura un nivel de trai decent şi condiţii de menţinere şi tratare a sănătăţii. Dar şi legislaţia internaţională, în speţă Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, care are prioritate faţă de cea naţională prevede că statele au obligaţia asigurării unui trai decent care să permită condiţii de hrană, îmbrăcăminte şi locuinţă suficiente. Din acestea rezultă în mod evident că cetăţenii au dreptul – iar statul are obligaţia – asigurării unui consum de utilităţi esenţiale pentru viaţă şi sănătate, cum ar fi apa sau energia pentru încălzire sau lumină. Prin urmare, existînd un drept şi o obligaţie corelată cu acesta recunoscute juridic privind consumul de utilităţi, rezultă că există şi recunoaşterea legală a interesului public privind bunurile din domeniul utilităţilor.
De altfel, acesta este şi temeiul legal al includerii în patrimoniul public al statului al reţelelor de alimentare cu apă sau al celor de transport al electricităţii, gazelor naturale sau petrolului. Însă, mai sunt şi alte bunuri tot atît de importante pentru asigurarea consumului de electricitate, gaze sau petrol – respectiv, instalaţiile de producere sau distribuţie – care însă nu au fost incluse sau au fost ulterior scoase din listele cuprinzînd bunurile considerate de uz sau interes public. Dat fiind că, acestea servesc aceloraşi nevoi esenţiale pentru care interesul public în cauză este recunoscut, rezultă că, de fapt, şi bunurile amintite chiar neincluse in lista bunurilor publice, sunt de fapt, bunuri publice prin natura lor. Concret, echipamentele şi instalaţiile de producţie sau distribuţie a electricităţii şi gazelor naturale – dintre care majoritatea au fost deja vîndute unor persoane particulare – sunt, prin natura lor, bunuri publice. Iar conform Constituţiei, acestea sunt inalienabile.
În condiţiile descrise mai sus, înstrăinarea bunurilor care prin natura lor sunt publice ridică probleme de legalitate şi legitimitate.
ii)
Transferarea atribuţiilor de administrare a bunurilor şi activităţilor din sfera publică în cea privată are ca efect exercitarea acestor atribuţii în relaţii de egalitate juridică cu alte persoane; această schimbare are la bază renunţarea la includerea anumitor obiective – activităţi, obligaţii etc. – în sfera interesului public şi transferarea lor, spre posibilă sau potenţială realizare, persoanelor şi intereselor private. Corespunzător, se schimbă şi sistemul de reguli ce guvernează realizarea acestor interese de la dreptul public la cel privat.
Atribuţiile statului în realizarea interesului public al consumului de utilităţi, s-au manifestat concret în obiectul de activitate al regiilor autonome – juridic destinate tocmai servirii acestui obiectiv în ramurile de importanţă strategică – dar şi, parţial, al societăţilor comerciale cu capital majoritar de stat. La o analiză mai amănunţită, rezultă însă că, prin transferul atribuţiilor executive ale statului în domeniul utilităţilor, din sfera publică în sfera privată, forma de organizare economică prin care se realiza furnizarea de utilităţi a pierdut interesul public ca scop al funcţionării sale care a fost înlocuit cu un interes privat oarecare. Prin urmare, regia autonomă, ca instrument al administraţiei publice în realizarea interesului public, se va transforma în societate comercială administrată în scopuri private, ale statului sau ale oricui o deţine. În acest fel, are practic, loc o privatizare a unor atribuţii şi interese anterior publice.
Ulterior, statul a trebuit să se retragă şi din poziţia majoritară în acţionariatul companiilor de utilităţi întrucît, în calitate de administrare de tip privat al companiilor în cauză, făcea o concurenţă inegală altor companii care ar fi dorit să intre pe piaţă. Caracterul inegal imputat competiţiei cu o companie a statului priveşte posibila inegalitate de drepturi care ar apărea în cazul în care statul şi-ar exercita prerogativele de putere suverană, fapt care ar exceda egalitatea juridică în care trebuie să se desfăşoare raporturile între persoane private. Acest aspect nu putea fi invocat atunci cînd statul acţiona prin intermediul regiilor autonome, căci ele chiar reprezentau exerciţiul statului în realizarea atribuţiilor lor şi, după cum arătam, atribuţiile puterii de stat – ca mandant al puterii suverane încredinţate prin alegeri – se realizează în condiţii de pre-eminenţă a autorităţii de stat faţă de ceilalţi participanţi la raportul în cauză, adică de subordonarea drepturilor persoanelor private faţă de drepturile autorităţii de stat.
Concret, în domeniul utilităţilor, s-au utilizat ambele forme de privatizare într-un mod mai degrabă incoerent şi doar pentru realizarea unor obiective pe termen imediat. De exemplu, privatizarea prin transfer al atribuţiilor statului în sfera privată a fost, pînă în prezent, adoptată în cazul societăţilor comerciale care operează active din patrimoniul public al statului; cele mai relevante exemple sunt Transelectrica, Transgaz şi Conpet, societăţile comerciale care administrează reţelele de transport din domeniile electricităţii, gazelor naturale şi petrolului. În cazul celor care exploatează reţelele de medie şi mică capacitate de electricitate şi gaze naturale, respectiv filialele companiei Electrica şi companiile de distribuţie gaze naturale Nord şi Sud, s-a optat pentru ambele tipuri de privatizare; iniţial, activele afectate de interes public au fost transferate din patrimoniul public în cel privat al statului, ulterior, regiile autonome au fost transformate în societăţi comerciale. Faptul că în unele din aceste societăţi comerciale a fost cedată participaţia majoritară a statului la capitalul lor unor companii străine, este doar un efect al adevăratelor privatizări care avuseseră loc anterior; practic, în această etapă, un particular – statul acţionînd ca persoană privată, asupra unor bunuri şi drepturi de proprietate private – îşi vinde bunurile altui proprietar, actualul acţionar majoritar al acestor companii.
Argumentele privatizărilor în domeniul utilităţilor publice
Principalele argumente aduse în favoarea privatizărilor au constat în lipsa eficienţei managementului statului în companiile sau regiile autonome în cauză, respectiv în efectele lipsei concurenţei asupra stabilirii unor preţuri justificate economic care ar fi influenţat favorabil eficientizarea activităţii în cauză. Se va observa, la o analiză mai atentă că acestea sunt fie nejustificate, fie imposibil de soluţionat prin privatizare.
Alte argumente care s-au adus, în diferite momente sau etape ale privatizărilor, au fost: efectul benefic al eliminării influenţei politice în managementul companiilor, scăderea pierderilor la bugetul de stat prin subvenţionarea companiilor neprofitabile sau creşterea veniturilor la bugetul de stat obţinute din privatizare, investirea sumelor din privatizare în alte active mai profitabile şi degajarea deciziilor economice în privinţa preţului la utilităţi de restricţiile electorale. Eliminarea influenţei politice în managementul companiilor va fi tratată odată cu analizarea evoluţiei atribuţiilor autorităţilor publice în domeniul utilităţilor, în următorul sub-capitol.
Iniţial, aceste argumente au fost invocate în cazul primul tip de privatizare, cel al transferului de bunuri. În ultima perioadă însă, aceleaşi argumente au fost aduse şi în cazul celor de-al doilea tip de privatizare, acela al transferului atribuţiilor statului în sfera privată, proces încă în desfăşurare. Acest tip de transferuri sunt întîlnite în cazul aşa-numitei privatizări a managementului companiilor de stat sau, mult mai important, în cel al dereglementării
Lipsa eficienţei managementului de stat
Cele mai des invocate cauze ale lipsei eficienţei managementului statului în companiile pe care le deţine sunt incompetenţa managerilor, lipsa acestora de motivaţie în realizarea performantă a atribuţiilor lor şi corupţia.
O acuză adusă destul de des managerilor de stat este incompetenţa profesională. Aceasta ridică două întrebări: este ea cauzată de lipsa persoanelor competente în companiile în cauză sau este provocată de lipsa abilităţii sau a motivaţiei de a alege astfel de persoane de către structurile ierarhic superioare?
La prima întrebare, răspunsul evident este nu, există sau au existat la data privatizării destule persoane competente profesional în aceste companii şi încă în funcţii de conducere sau răspundere care le-au permis să îşi facă remarcate competenţele şi performanţa. Ca dovadă, managementul de nivel mediu şi superior de după data privatizării şi pînă în prezent în companiile privatizare este ocupat, cu extrem de puţine excepţii, de oameni ce au lucrat acolo înaintea privatizării s-au făcut remarcaţi ca buni profesionişti; altfel, ar fi fost probabil înlocuiţi de expaţi sau persoane din afara companiilor. De altfel, această infrastructură a fost construită înainte de 1990 doar cu personal român şi a fost administrată suficient de performant pentru a susţine un consum mult mai mare decît este acum ceea ce este o dovadă destul de evidentă că profesionalismul nu putea lipsi în aceste companii.
Rămîne în discuţie lipsa abilităţii sau motivării de a alege persoanele potrivite în funcţiile de răspundere. Dar dacă aceasta ar fi fost un fenomen real nu s-ar fi putut face remarcate nici persoanele care, ulterior, au rămas în nou-privatizatele companii tot în funcţii de conducere. Mai mult, procesul delegării atribuţiilor de la autoritatea publică care exercita calitatea de proprietar al activelor – în majoritatea cazurilor, ministerele – la compania care efectiv derula exploatarea lor presupunea structuri şi reguli similare companiilor privatizare. Astfel, era numit un consiliu de administraţie care numea, la rîndul său, un director general şi îi delega atribuţiile de conducere pe baza unui plan de administrare şi a unor indicatori pe care acesta, împreună cu echipa managerială pe care şi-o alegea, trebuia să îi atingă; menţinerea în funcţie a directorilor şi recompensarea lor la sfîrşitul anului, suplimentar salariului lunar, depindea de atingerea obiectivelor astfel impuse. Prin urmare, nu se poate presupune că nu ar fi existat abilitatea sau motivarea în selectarea persoanelor competente profesional.
În contextul celor descrise anterior, rezultă că incompetenţa profesională a managerilor nu putea fi adusă ca argument în privatizare.
Un alt argument pentru invocarea lipsei de eficienţă a managementului în companiile de stat este cel al lipsei de motivaţie în atingerea performanţei profesionale. În mod evident, şi în companiile de stat, inclusiv înainte de privatizare, existau cam aceleaşi pîrghii de motivare a managerilor ca şi în companiile private; în aceste companii, managerii sunt evaluaţi după nivelul realizării unor indicatori de performanţă stabiliţi în corelaţie cu un plan de management aprobat de consiliul de administraţie, respectiv erau recompensaţi prin diverse prime şi stimulente la sfîrşitul anului financiar în funcţie de realizarea acestora. În plus, pentru o persoană competentă profesional obţinerea unui post de conducere nu înseamnă sfîrşitul eforturilor de perfecţionare sau realizare profesională; de obicei, cel care este şef de serviciu se străduieşte să promoveze ca director, directorul ca director general ş.a.m.d. Cu alte cuvinte, cineva suficient motivat să accepte riscurile şi răspunderile sporite ale unei funcţii de conducere demonstrează că are şi motivaţia să încerce să atingă performanţă managerială care i se cere.
Deci, nu se poate invoca lipsa de motivaţie ca atare a managerilor care acceptă numirea în funcţie.
Realitatea arată însă că pot apărea şi situaţii în care managerii companiilor de stat favorizează alte companii în relaţia cu compania pe care o conduc; aceasta este situaţia descrisă, destul de plastic în presă, drept ‘căpuşare’. Aici apare însă un element ce indică un interes mai mare în profitabilitatea relaţiei directorului respectiv cu firma-căpuşă decît în profitabilitatea propriei companii; această situaţie este cuprinsă fie în categoria conflictelor de interese, fie în cea a abuzului în funcţie.
Conflictul de interese descrie tocmai situaţia în care o persoană cu atribuţii de conducere trebuie să decidă încheierea sau nu a unei relaţii patrimoniale între compania de care răspunde şi o persoană apropiată lui; tocmai existenţa unei relaţii de rudenie sau de prietenie cu cel care solicită această relaţie patrimonială lipseşte de motivaţie directorul respectiv în evaluarea obiectivă a intereselor companiei şi îndeplinirea mandatului său în cel mai eficient mod. Existenţa unor conflicte de interese este un criteriu de respingere sau demisie din funcţie a persoanei în cauză; în acest sens, funcţionează o serie de mecanisme instituţionale şi organizatorice cum ar fi declaraţiile pe proprie răspundere, legi etc.
Există şi abuzuri în funcţie concretizate prin favorizarea unor altor companii în detrimentul companiei proprii. Dar aici este deja corupţie nu o lipsă de motivaţie – respectiv de instrumente de stimulare – a managerilor în obţinerea performanţei.
Dar corupţia este o faptă penală care, dacă este depistată fie de conducerea superioară fie de consultanţi externi ridică probleme specifice dar nu poate fi în niciun caz motiv de privatizare. Cum ar putea vorbi în mod credibil de corupţie administraţia superioară a unei companii (de stat) – parte din ministere sau consilii judeţene – care răspunde de numirile în funcţie la companiile respective? Dacă au suspiciuni sau fac acuzaţii de corupţie, sunt tot atît de vinovaţi pentru că nu folosesc pîrghiile de care dispun – controale, anchete, etc. – pentru prevenirea şi pedepsirea corupţiei. Dacă de corupţie vorbesc consultanţi străini, aceştia nu o pot face decît în dialog tot cu autorităţile publice române, ministere, agenţii etc, caz în care se ridică întrebarea ce efect benefic ar putea avea aceste acuzaţii? Dacă autorităţile nu sunt ele însele corupte, atunci vor lua măsurile necesare şi situaţiile vor fi investigate şi soluţionate pe calea justiţiei penale; în acest scenariu, problema corupţiei se va rezolva în cele din urmă, prin procedurile normale şi nu va mai fi nevoie de privatizare. Dacă, pe de altă parte, şi autorităţile publice sunt corupte, atunci cum ar putea reacţiona favorabil, corect sau de bună-credinţă, pentru prevenirea şi combaterea corupţiei? În fond, doar simpla disponibilitate a cuiva la ‘corupţie’ nu produce efecte ci are nevoie şi de ajutorul altora cu care girează deciziile administrative ce constituie acte de corupţie ca atare.
Şi chiar admiţînd că ar fi dovezi sau suspiciuni de corupţie pe tot lanţul decizional al companiilor în cauză, privatizarea acestora cu atît mai mult nu ar putea avea loc în asemenea condiţii. În fond, privatizarea este vînzarea proprietăţii publice şi ea presupune un proces de evaluare a acesteia în vederea stabilirii preţului de vînzare iar după vînzare sumele astfel obţinute vor fi valorificate tot în cadrul bugetelor şi de către autorităţile publice. Dar corupţia managerilor are ca efect direct tocmai devalizarea companiilor astfel încît evaluarea acestora va fi sub potenţialul lor real iar vînzarea, în aceste condiţii, nu poate reprezenta cea mai bună soluţie în valorificarea proprietăţii publice. În plus, în cazul cînd persoanele responsabile ar fi corupte, cu atît mai mult nu ar trebui să li se îngăduie să vîndă sau să folosească sumele obţinute din valorificarea proprietăţilor publice căci, fiind corupţi, le vor risipi sau chiar frauda.
Pe de altă parte, privatizarea nu este nici ea o soluţie garantată împotriva corupţiei. Recente sunt cazurile companiilor de infrastructură unde statul deţine încă majoritatea acţiunilor dar părţi semnificative, de peste 40%, sunt deţinute de entităţi private. Spre exemplu, sunt ilustrative cazurile companiilor de transport electricitate şi gaze naturale – Transelectrica şi Transgaz – unde, deşi statul a rămas majoritar cu cote între 55-60%, diferenţa revine unor investitori privaţi. Ca atare, obligaţiile privind eficienţa şi transparenţa sunt identice ca pentru orice firmă privată cotată la bursă. Asta nu a împiedicat însă conducerile companiilor respective să îşi tripleze, de exemplu, numărul personalului din sediile principale unde, în locul inginerilor sau economiştilor specialişti, au fost angajate persoane cu studii umaniste fără nicio legătură cu activitatea tehnică extrem de specifică (cazul Transelectrica şi al filialelor); aici transparenţa a fost doar o formalitate cuprinzînd anunţurile publice de angajare, dar nu şi o justificare tehnico-economică a schimbării semnificative a profilului profesional al personalului aşa cum fusese cazul în perioadele anterioare cînd, în paralel cu programul masiv de investiţii şi de restructurare, a fost justificată reducerea personalului tesa tocmai în sediile principale. La Transgaz, specificul ‘local’ este angajarea în companie a întregii familii, uneori pe mai multe generaţii; cazurile acestea de nepotism au fost semnalate în presă în repetate rînduri, fără a avea vreun efect vizibil.
Dar nici companiile majoritar private nu renunţă la o serie de practici ce frizează corupţia; e drept, în aceste cazuri, companiile sunt mai degrabă pe poziţia de ‘corupător’. Un asemenea caz este şi recent dezvoltata tradiţie post-privatizare a sectorului energetic românesc prin care directorii din autorităţile publice cu atribuţii în reglementarea sectorului care părăsesc autorităţile de reglementare, cel mai adesea în urma unor restructurări prin care îşi pierd funcţiile, îşi găsesc imediat un refugiu convenabil în conducerile companiilor reglementate, chiar majoritar private; sunt asemenea cazuri de notorietate şi în sectorul gazelor naturale şi în cel al energiei electrice. Ori, asemenea cazuri ridică serioase dubii privind adevărata motivaţie a companiilor în cauză în recrutarea unui director al autorităţii publice, tocmai cînd acesta era pe punctul de a-şi pierde funcţia. Ca dovadă că asemenea ‘coincidenţe’ ridică serioase suspiciuni de corupţie sunt şi ultimele directive europene privind pieţele de energie electrică şi gaze naturale care impun directorilor din autorităţile de reglementare o perioadă de minim 3 ani între părăsirea funcţiei de conducere şi numirea pe o funcţie de conducere într-o companie reglementată şi reciproc.
Prin urmare, corupţia nu poate fi temeinic invocată ca motiv de privatizare.
Din cele de mai sus, rezultă că lipsa eficienţei managementului de stat, cel puţin în companiile de utilităţi, nu se justifică ca motiv temeinic de privatizare a companiilor în cauză.
Lipsa concurenţei
Principalele motive pentru care se invocă necesitatea introducerii concurenţei sunt stabilirea preţurilor justificate economic doar în condiţiile jocului liber al cererii şi ofertei, respectiv stimulentul pe care concurenţa, prin riscurile de a pierde clienţii, îl aduce în eficientizarea unei companii. Cum se va vedea, niciunul din aceste argumente – altfel perfect valabile – nu se aplică în cazul companiilor de utilităţi privatizate sau în curs de privatizare.
În esenţă, stabilirea preţurilor în urma liberei competiţii dă încredere participanţilor la acest proces – inclusiv consumatorilor care vor achita aceste preţuri – că preţul pe care unii îl plătesc iar alţii îl încasează este, dacă nu chiar la nivelul dorit, măcar este stabilit în cel mai corecte sau imparţiale condiţii cu putinţă. În această ipoteză nimeni nu a putut influenţa semnificativ decît cel mult propriul preţ de ofertă sau de acceptare a ofertei altuia. Cu alte cuvinte, nimeni nu are suficientă putere pe piaţă pentru a manipula – prin mari volume de vînzare sau cumpărare – stabilirea preţului ca nivel agregat al multor oferte de vînzare şi multor cereri de cumpărare. În alte condiţii, cînd există un singur vînzător sau un singur cumpărător, mai ales în situaţia bunurilor esenţiale ca utilităţile, negocierea are toate şansele să se desfăşoare prin impunerea unor condiţii de către partea mai puternică partenerilor mai slabi, condiţii ce nu ar fi existat în situaţia pieţei competitive, adică cu mai mulţi vînzători şi cumpărători.
Libera competiţie manifestată prin existenţa mai multor vînzători, îi stimulează pe fiecare dintre aceştia să îşi desfăşoare activitatea în condiţii cît mai eficiente care să le permită reducerea preţurilor de ofertă în condiţiile menţinerii profitabilităţii; la fel, mai mulţi consumatori pentru aceleaşi bunuri îi va stimula pe fiecare dintre aceştia să îşi eficientizeze actitivatea reducînd costurile ceea ce la va permite să poată accepta preţuri mai mari dacă vor să obţină bunurile în cauză. Acesta ar fi, pe scurt, mecanismul şi condiţiile în care existenţa liberei competiţii induce eficientizarea activităţilor, deci şi scăderea costurilor, companiilor de pe piaţa respectivă.
Ori, pieţele de utilităţi sunt caracterizate tocmai prin existenţa monopolurilor sau, în cazul producerii de gaze naturale din România, a duopolului. Singurele aparente excepţii sunt în zonele de furnizare şi producere unde se poate crea, cel mult, iluzia unei competiţii libere.
Astfel, şi utilităţile, ca orice alt bun, trebuie să parcurgă un lanţ tehnologic pînă la consumatorul final; pe scurt, etapele pe care trebuie să le parcurgă sunt producerea, transportul, distribuţia şi furnizarea. Transportul şi distribuţia majorităţii utilităţilor esenţiale – apă, electricitate şi gaze naturale – se face prin reţele; transportul presupune vehicularea cantităţilor prin reţele de mare volum sau presiune iar distribuţia le preia, în cantităţi din ce în ce mai mici, prin reţele de tot mai mic volum sau presiune pînă devin accesibile consumatorului final. Din motive ce ţin de economia de scară dar şi din cauze de restricţie a spaţiului disponibil – nicio localitate nu şi-ar putea permite, nici ca spaţiu, construcţia a două reţele paralele de apă, gaze sau electricitate – acestea sunt monopoluri naturale; respectiv, prin natura activităţii lor şi a restricţiilor amintite, sunt monopoluri. Prin urmare, pentru serviciile de transport şi distribuţie nu va exista nicio competiţie adevărată care să includă oferte multiple de vînzare nu doar de cumpărare.
Astfel, introducerea liberei concurenţe pentru domeniile transportului şi distribuţiei de utilităţi care ar apărea în urma privatizării acestora nu constituie un motiv real. Cu toate acestea, majoritatea companiilor distribuitoare de gaze naturale şi energie electrică – extrem de profitabile, de altfel – au fost privatizate şi, recent, s-a trecut la reducerea participaţiei statului, în fond tot privatizare la companiile de transport electricitate şi gaze naturale.
În domeniul producerii bunurilor care fac obiectul utilităţilor publice – apă, gaze, electricitate – situaţia e diferită pentru fiecare în parte.
Nu există un sector al producerii de apă propriu-zis dar există activităţi de tratare a apei – curăţare, epurare, desalinizare etc. – ataşate facilităţilor de captare propriu-zisă. Utilizarea ei este relativ locală, fiind grupată în jurul acumulării respective. Prin urmare, captarea şi tratarea apelor pentru uz uman, industrial sau agricol se face zonal, cît mai aproape de locul de consum, şi este, din nou, un monopol natural local; chiar dacă mai multe firme ar face diverse activităţi de tratare a apei, sursa ei – în contextul respectiv – este unică, ea acţionînd ca un monopol local.
Gazele naturale sunt produse, în proporţie de cca 98%, de două companii – Romgaz şi Petrom – care produc, fiecare, cam jumătate din cantitate; avem practic un duopol în domeniu. Prin urmare, competiţia – adică multitudinea de vînzători – se reduce, aici, la cca 2% din piaţă şi, practic, nu are nicio influenţă în jocul cererii şi al ofertei. Astfel că, din nou, privatizarea nu oferă nicio o soluţie introducerii competiţiei şi nici competiţia nu va fi îmbunătăţită cu ocazia privatizării; piaţa va fi în continuare afectată de existenţa duopolului la producţie.
Pe de altă parte, producţia propriu-zisă provine din perimetre şi cîmpuri de extracţie pentru care compania – de stat sau privată – trebuie să obţină un acord de concesiune din partea statului întrucît, legal, aceste resurse sunt proprietate publică. Astfel că, atunci cînd s-a privatizat Petrom, nu s-a privatizat şi resursa propriu-zisă, ea rămîne în continuare proprietate publică, fiind ne-înstăinabilă. Soluţia pentru introducerea competiţiei nu era privatizarea companiei Petrom – şi nu este nici actualul proces de privatizare al Romgaz – ci, ar fi fost, licitarea publică şi transparentă a drepturilor de concesiune, condiţie parţial realizată de Autoritatea de Resurse Minerale, concomitent cu limitarea dreptului de a obţine concesiune pentru producţii sau resurse productive mult sub nivelul de 50%, adică jumătate din piaţă, cum au acum cele două companii. În mod curent, se consideră că o cotă de piaţă de 30-33% din piaţă deţinută de o singură companie afectează semnificativ şi negativ competiţia, dînd acesteia puterea de piaţă suficientă pentru a influenţa major preţurile; aceastea sunt motivele şi pragurile de concentrare economică pentru a căror depăşire este nevoie de acordul Consiliului Concurenţei. Aceasta este cu atît mai adevărat în cazurile celor două companii producătoare de gaze care au, fiecare, între 48-52% din piaţă şi, la fel de important, produc un bun esenţial pentru economie şi consumatorii casnici ceea ce adaugă un factor agravant dependenţei consumatorilor de producători-vînzători.
Dar cum acordurile de concesiune se acordă pe perioade lungi de timp, de peste zece ani, este de prevăzut că în acest interval de timp nu sunt şanse de a schimba distribuţia drepturilor de concesiune – şi deci configuraţia sectorului de producţie – al gazelor naturale; altfel spus, încă mult timp de acum înainte, nu va exista competitţie în sectorul de producţie al gazelor.
Piaţa de electricitate este, cel puţin în România, beneficiază de o competiţie destul de reală şi eficientă. Are, de altfel, şi destule condiţii favorabile: producătorii sunt mulţi, peste 20 – fiind îndeplinită condiţia de atomicitate a pieţei eficiente – nu este niciunul care să aibă peste 30% din piaţă şi sunt mai mulţi de mărimi similare – fiind relativ îndeplinită şi condiţia de omogenitate a producerii – capacităţile de producţie sunt mult mai mari decît cererea care, la rîndul ei, a scăzut semnificativ datorită crizei economice.
Prin urmare, piaţa de electricitate a manifestat, în ultimii ani, toate efectele unei competiţii reale şi eficiente. În principal, preţul a scăzut dramatic, ajustîndu-se cererii, la nivele care puneau sub semnul îndoielii menţinerea profitului pentru centralele cu cel mai mic preţ, adică hidrocentralele. În plus, datorită nivelelor în scădere ale cererii, producătorii au fost destul de motivaţi să lupte pentru clienţi prin scăderea preţurilor şi eficientizarea activităţii. Dacă preţul final a fost, totuşi, destul de ridicat – deşi printre cele mai scăzute din Europa – aceasta s-a datorat, în ultimii ani, politicilor de subvenţionare – prin preţul final – al producerii electricităţii din resurse regenerabile, eoliene sau solare. Oricum, competiţia între centralele electrice este, cum arătam, reală şi relativ eficientă, chiar în condiţiile în care marea majoritate a acestora sunt deţinute de stat; doar noile centrale de la Brazi, construită de Petrom, şi cele eoliene sunt investiţii private.
În concluzie, spre deosebire de celalalte utilităţi, piaţa de electricitate a arătat că, dacă există condiţii pentru concurenţa între producători – şi acestea pot exista chiar dacă sunt deţinuţi de stat – nu a fost de nevoie de privatizare pentru a obţine o competiţie reală şi eficientă. Prin urmare, competiţia fiind deja realizată, nici privatizarea nu este justificată, cel puţin sub acest aspect.
Prin urmare, nici în (sub)sectorul producerii utilităţilor nu se poate invoca competiţia ca motiv de privatizare.
Următoarea verigă pe lanţul alimentării consumatorului cu utilităţi, o constituie reţelele de infrastructură, de transport şi distribuţie. Acestea însă sunt monopoluri naturale astfel că argumentul privatizării ca mod de a introduce concurenţa este cu totul neadecvat. Monopolul natural desemnează o situaţie în care din motive obiective imposibil de înlăturat – în principal de natură tehnică – nu pot exista mai multe companii care să desfăşoare aceeaşi activitate într-o anumită zonă; ar fi tehnic imposibil să existe două sau mai multe reţele de transport sau distribuţie electricitate sau gaze în aceeaşi localitate. Prin urmare, acest argument nu poate fi invocat în cazul companiilor de distribuţie electricitate sau gaze care au fost deja privatizate.
Mai există o verigă a lanţului tehnologic şi comercial care face posibil consumul utilităţilor, respectiv activitatea de furnizare. Însă, din punct de vedere tehnic, juridic şi economic, furnizarea este rezultanta activităţilor de producere, transport şi distribuţie. Din punct de vedere tehnic, nu se poate furniza decît ceea ce s-a produs, transportat şi distribuit. Din punct de vedere juridic, acest proces transferul bunului pe acest lanţ se face cu transferul riscurilor, drepturilor şi obligaţiilor. Din punct de vedere economic, furnizorul este în poziţia de a negocia cu cumpărarea bunului de la producător şi al serviciilor de transport şi distribuţie de la companiile în cauză. Dar companiile de transport şi distribuiţie, fiind monopoluri natural, au tarife reglementate, tocmai pentru a se evita negocierea, cel mai probabil dezavantajoasă pentru furnizor. Iar în sectorul de producţie – cu excepţia celui de electricitate – sunt fie monopoluri, fie duopol. Prin urmare, cît de eficientă poate fi negocierea cu aceştia?
Astfel, activitatea de furnizare poate fi structurată sub forma pieţei concurenţiale dar, atît timp cît în amonte, activităţile de care depinde nu sunt real-concurenţiale, nici preţul final cu care furnizorul îşi va alimenta cu utilităţi clientul final nu va fi similar celui obţinut în condiţii de concurenţă pe tot lanţul activităţilor. Din aceste motive, iniţial, activităţile de distribuţie şi furnizarea de gaze naturale au fost organizate şi privatizate în cadrul aceleaşi companii; Distrigaz Nord şi Distrigaz Sud, companiile de distribuţie care ocupă cam 90% sector au inclus şi activităţile de furnizare şi au fost privatizate în această structură cumulată. Ulterior, s-a impus separarea legală a celor două activităţi.
Dar, în contextul justificării privatizării ca mijloc de introducere a competiţiei – cu consecinţele ei în preţ şi eficientizarea companiei – ţinînd cont de cele anterior descrise pentru piaţa de gaze, rezultă că privatizarea furnizării nu poate produce efectele scontate la clientul final în lipsa competiţiei în domeniul producerii. Cum arătam, în sectorul de gaze, competiţia reală în producţia este încă un deziderat îndepărtat. Pe de altă parte, furnizarea energiei electrice se desfăşoară deja de peste zece ani în condiţii de competitivitate reală – dată fiind şi competiţia statornică de pe piaţa din amonte – astfel că, în acest caz, privatizarea nu poate genera mai multă competiţie decît deja există.
Prin urmare, se vede că nici privatizarea furnizării utilităţilor nu se justifică ca mijloc de introducere a competiţiei, nici competiţia – deja existentă – nu justifică continuarea privatizărilor.
În concluzie, privatizarea utilităţilor publice nici nu a generat un cadru concurenţial real şi satisfăcător şi nici concurenţa nu a depins de introducerea elementului privat. Ţinînd cont de cele expuse anterior, nu este justificată privatizarea ca motiv de introducere a competiţiei cu efectele ei prezumat benefice în stabilirea transparentă a preţurilor şi eficientizarea companiilor. De altfel, există încă mari companii de stat sau cu participare majoritară de stat în domeniul utilităţilor – ENEL, CEZ, GDF – care nu au nevoie de privatizare pentru a fi extrem de eficiente şi a oferi printre cele mai bune preţuri consumatorilor lor; conform statisticilor europene în aceste ţări sunt printre cele mai mici preţuri la electricitate şi gaze. Însă, această performanţă par să o realizeze doar în ţările lor de origine nu şi în alte ţări – România, Bulgaria şi Ungaria – în care au preluat companii de utilităţi. În condiţiile în care există acuzaţii sau suspiciuni de corupţie generalizată la nivelul Uniunii Europene pentru România şi Bulgaria este probabil să existe o legătură cauzală între nivelul corupţiei şi preţurile nejustificate pe care le practică unele companii de utilităţi, inclusiv cu management sau acţionariat străin.
Optimizarea bugetului de stat
Ca motive în privatizare s-au mai adus argumente ce ţin de dinamica şi structura bugretului de stat, central sau local. Acestea, în esenţă, sunt fie scăderea cheltuielilor cu subvenţiile şi pierderile generate de companiile ne-profitabile, fie creşterea veniturilor şi deci, a surselor pentru alte cheltuieli.
Scăderea cheltuielilor şi a pierderilor este argumentul bugetar cel mai frecvent invocat pentru vînzarea proprietăţilor de stat. Astfel, prin vînzare, statul ar urma să scape de companiile în pierdere sau neprofitabile care, în loc să aducă profit, produc pierderi. În ultimă instanţă, aceste pierderi se reflectă şi în bugetul de stat lipsit astfel de beneficiul cuvenit din exploatarea activelor sale, beneficiu sub formă de impozit pe profit şi dividende.
Însă inconsistenţa acestui argument, cel puţin în domeniul utilităţilor, răzbate din chiar lista companiilor care au fost deja privatizate, respectiv care au mai rămas în proprietatea statului. Primele companii privatizate au fost şi cele mai profitabile în timp ce, în pofida declaraţiilor de intenţie, companiile cu pierderi – aşa-numitele găuri negre ale economiei – sunt încă în portofoliul statului. Concret, primele companii privatizate din domeniul utilităţilor au fost Romtelecom, Petrom şi distribuitorii de electricitate şi gaze naturale. Cu excepţia notabilă a Petrom care are cvasi-monopolul extracţiei de petrol şi produce şi circa jumătate din exploatările de gaze naturale, resurse extrem de preţioase, restul companiilor amintite sunt monopoluri naturale şi aveau chiar şi înainte de privatizare o rată de profit semnificativă şi, mai ales, constantă.
Se mai putea invoca şi argumentul creşterii veniturilor la bugetul de stat pe care l-ar fi produs privatizarea acestor companii. Însă în condiţiile în care la fiecare unu-doi ani, companiile amintite produc profit la nivelul investiţiei iniţiale, evident că decizia de a le vinde – cel puţin la preţul la care au fost vîndute – a fost extrem de păguboasă pentru stat. De exemplu, în ultimii cinci ani, Petrom are un profit anual de 1 miliard euro, cu mult peste preţul vînzării pachetului majoritar de 51%, respectiv circa 650 milioane euro; în 2013, deja OMV recuperase investiţia iniţială de 7.5 ori.
Pe de altă parte însă, cel puţin în cazul companiilor de utilităţi deja privatizate, cotele de profit extraordinare obţinute nu se datorează vreunor tehnici manageriale nemaivăzute, inaccesibil managementului anterior. După cum s-a văzut din evoluţia tarifelor, de exemplu, aceste ‘inovaţii manageriale’ au constat în creşterea tarifelor şi preţurilor concomitent cu scăderea cheltuielilor la servicii prestate consumatorilor.
De exemplu, în cazul distribuitorilor de gaze şi electricitate, odată cu privatizarea, tarifele pentru serviciile lor au început să crească în ritm accelerat. După circa 10 ani de la privatizare, tarifele de distribuţie la gaze şi electricitate sunt de peste 6 ori mai mari decît înainte de privatizare dar serviciile nu s-au schimbat calitativ semnificativ; de exemplu, pierderile prin reţelele de gaze raportat la consumul final sunt de peste 5 ori mai mari în România decît media pe ansamblul Uniunii Europene, situaţie care nu s-a îmbunătăţit după privatizare. În schimb, o reducere semnificativă a cheltuielilor – salariale, locative etc. – a venit din închiderea majorităţii oficiilor comerciale pe care aceşti distribuitori le aveau în localităţile unde distribuiau gaze sau electricitate şi preluarea serviciilor de plată de către bănci. A rămas neacoperită însă o mare parte a cererilor consumatorilor, în special casnici, privind lămurirea facturilor şi sumelor de plată, eşalonarea la plată, detalii privind reglementările aplicabile etc. Companiile invocă furnizarea acestor servicii prin internet şi roboţi telefonici însă, este evident că o mare parte a consumatorilor casnici, în special cei din zonele rurale sau în vîrstă, nu se adaptează mijloacelor de informare disponibile şi creşte percepţia de ‘cutie neagră’ pe care o au în privinţa modului de măsurare, calcul şi plată a utilităţilor. În concluzie, economiile la bugetul acestor companii au o componentă deloc neglijabilă ce provine din creşterea asimetriei de informaţie în defavoarea consumatorilor.
În concluzie, în privinţa utilităţilor, argumentele de tipul scăderii pierderilor sau creşterii veniturilor la bugetul de stat nu au fost, în realitate, reflectate de procesul de privatizare a afectat alte companii decît cele vizate de respectivele motivaţii.
Alte motive
S-ar mai putea argumenta şi că, în urma privatizărilor, interesul public a fost la fel de bine servit ca şi cînd proprietăţile privatizate ar fi rămas ale statului; argumentul principal ar fi că valoarea acestora nu s-a pierdut ci doar şi-a schimbat forma din active imobilizate – instalaţii, echipamente etc. – în bani care pot fi investiţi tot în interesul public.
În principal, orice investiţii ar face statul, acestea ar fi ori active productive – în sensul în care ar urma să producă în mod direct profit şi venit la bugetul de stat – ori active neproductive în sensul anterior dar care ar avea efect indirect de creştere a veniturilor sau scădere a cheltuielilor la bugetul de stat, de tipul investiţiilor în sănătate, educaţie sau cultură. În cazul activelor neproductive cu impact social, însă, nu se pune în balanţă suma investită – provenind din vînzarea utilităţilor – cu efectul benefic în sănătate, educaţie sau cultură. După cum am arătat, companiile privatizate din domeniul utilităţilor produc anual profit cît să acopere toată sau aproape toată suma obţinută de stat din vînzarea lor; prin urmare, şi dacă ar fi fost păstrate de stat, tot s-ar fi putut investi în sănătate, educaţie etc., ba încă de cîteve ori mai mult decît a făcut-o în urma privatizărilor. S-ar mai putea motiva că statul dezinvesteşte într-un domeniu pentru a face investiţii productive – mai eficiente decît primele – în altul. Din nou, argumentul este insuficient întrucît, după cum se vede, statul putea investi aceeşi sumă pe care a obţinut-o din vînzare doar utilizînd profitul produs de acele companii în maxim doi-trei ani. În plus, dacă statul dezinveşteşte în domeniul utilităţilor – larg afectate de interesul public – unde ar mai putea investi sume tot atît de mari şi cu tot atîta impact asupra interesului sau preocupărilor publice? De altfel, realitatea dezindustrializării României concomitent cu lipsa de dezvoltare din sectorul serviciilor arată clar că statul nu a investit mai eficient sau în domenii mai afectate de interesul public decît erau companiile de utilităţi privatizate.
În final, un ultim argument deşi neoficial, constă în acela că statul nu putea scoate acelaşi profit din companiile de utilităţi ca şi investitorii privaţi din motive electorale. Însă dacă statul reprezentat de guvern se teme să piardă electoral cînd creşte preţurile şi tarifele, atunci cu atît mai mult ar trebui să se teamă de consecinţele electorale ale vînzării acestor companii care, privatizate, vor creşte preţurile şi tarifele însă, bugetul de stat, adică cetăţenii, nu vor beneficia nici măcar de profitul din această creştere.
Totuşi, acest argument reflectă o anume realitate în sensul că, spre exemplu, înainte de privatizare, companiile statului erau mult mai tolerante cu consumatorii rău-platnici în special mari companii de stat. Sau, în cazul Petrom înainte de privatizare, profitul era semnificativ redus de compensarea pe seama companiei a costurilor cu importul de gaze, astfel încît preţurile la consumatorii finali să fie cît mai mici. Analiza trebuie nuanţată însă, la fel de importantă este clarificarea intervenţiei statului ca vehicul al interesului public.
Evident, interesul public constă în furnizarea utilităţilor oricui, oriunde, oricînd şi la un preţ cît mai mic; poate fi în interesul public chiar şi tolerarea unei anume ‘indiscipline’ contractuale a unor consumatori însă, aici, situaţiile trebuie clarificate. Astfel, se poate întîmpla ca unii consumatori să treacă prin perioade de dificultăţi economice; aceasta se poate întîmpla şi unei mari companii energofage dar şi unui mic consumator casnic.
În primul caz, o mare companie – în special aşa-numitele companii energofage, din domeniul chimiei sau metalurgiei – poate avea dificultăţi temporare în realizarea sau comercializarea producţiei, a încasării facturilor etc. În acest caz, pe termen scurt, întreruperea totală a consumului energetic poate fi nu doar neeconomică ci de-a dreptul imposibilă fiind adesea necesară funcţionarea unor instalaţii specifice sub presiune sau temperaturi extreme. Consumatorul respectiv are, din punct de vedere economic, posibilitatea teoretică de a-şi finanţa consumul energetic prin credite bancare – deşi, creditele bancare devin imposibil de accesat exact cînd apar dificultăţile financiare – sau prin creditarea de facto a consumului său chiar de furnizorul de utilităţi; această situaţie a fost relativ frecventă înainte de privatizarea companiilor de electricitate şi gaze care adesea preluau aceste datorii sub forma participării lor ca acţionari la companiile în cauză. În fond, creditul-furnizor, căci aceasta este funcţia economică a consumului energetic pe datorie, este o practică comercială răspîndită, cum răspîndită este şi conversia datoriilor în acţiuni. Pe de altă parte, chiar şi furnizorul de utilităţi poate avea o motivaţie economică proprie să îşi ajute consumatorul aflat în dificultăţi temporare. Scăderea consumului – în special scăderea semnificativă ce apare în cazul opririi unui mare consumator industrial – nu este în interesul pe termen lung nici al furnizorului de utilităţi. Astfel că un ajutor dat acestuia atunci cînd banca, axată în special pe rentabilităţi financiare şi neinteresate de garanţii industriale de tipul activelor productive, refuză finanţarea, poate fi benefic nu doar pentru consumator şi furnizor dar şi comunităţii în ansamblu care evită închiderea unor fabrici şi creşterea şomajului cu toate consecinţele ce urmează. Evident însă, nu poate fi vorba de susţinerea unor firme neperformante, în pierdere sau lichidare. Prin urmare, decizia de a sprijini sau nu consumatori mari aflaţi în dificultate poate avea rezultate incerte însă atitudinea, ca atare, de a veni în sprijinul consumatorilor este raţională şi din perspectiva interesului public – în fond, obiectivul funcţionării sale – dar şi din stricta perspectivă comercială a furnizorului de utilităţi ce este motivat în susţinerea consumului ca mijloc de realizare a profitului său.
În cazul micilor consumatori casnici, aspectul rentabil al finanţării acestora – prin eşalonări la plată, scutiri sau discounturi – nu este tot atît de evident ca în primul caz. În interesul public în furnizarea de utilităţi esenţiale pentru încălzire, lumină sau apă potabilă este mult mai puternic – şi mai uşor de înţeles – la nivelul populaţiei.
Prin urmare, ţinînd cont de cele de mai sus, creşterea preţurilor la utilităţi nu poate fi tratată ca orice creştere de preţ, pentru un bun oarecare. Companiile de utilităti – în special cînd sunt monopoluri naturale – nu pot fi lăsate nici să stabilească singure preţul dar nici economia de piaţă nu asigură, adesea, un preţ care să ţină cont şi de interesul public. Însă, datorită efectului multiplicat în preţurile tuturor celorlalte bunuri şi servicii din economie, cîştigul din profitul companiilor de utilităţi – în perspectiva statului ca acţionar sau doar ca beneficiar al taxelor şi impozitelor – este anulat de pierderile provocate celorlalte companii.
Astfel, dacă statul îşi propune să îşi maximizeze încasările la buget fie prin dividendele încasate în calitate de proprietar, fie prin taxele pe consumul de utilităţi sau impozitul pe venitul companiilor de utilităţi, aceasta este o decizie eronată, fiind anulată, în decurs de circa un an de scăderea consumului şi producţiei la nivel macroeconomic. Orice variaţie a preţului la electricitate sau gaze naturale, în special, va produce o variaţie în acelaşi sens dar mult mai mare la nivelul agregat al preţurilor din economie; acest efect de multiplicare se datorează consumului de energie generalizat şi repetat pe parcursul aceluiaşi proces tehnologic. Prin urmare, profiturile pe care creşterea preţurilor la utilităţi – energie în special – l-ar putea genera companiilor de profil va fi compensat, de mai multe ori, de scăderea profitului sau chiar apariţia pierderilor la nivelul tuturor companiilor din economie. Astfel că şi din perspectiva bugetului de stat, cîştigul fiscal din creşterea preţurilor la utilităţi – taxe de consum ca TVA sau accize sau impozit pe venit – va fi compensat de scăderea, la nivelul întregii economii, a consumului şi a veniturilor impozabile. Totuşi, statul ar putea fi motivat să stimuleze o creştere a preţurilor la utilităţi întrucît efectul de scădere a consumului şi creşterii economice se produce mai încet decît cel al creşterii colectării la bugetul de stat; în general, cel puţin un exerciţiu bugetar va fi în excedent în cazul creşterii preţurilor. În timp însă, această practică devine un impediment în relansarea economică.
Concluzia evaluării argumentelor aduse în motivarea privatizărilor ca transfer de bunuri sau de atribuţii administrative din sfera publică în cea privată, în domeniul utilităţilor în România, este că argumentele invocate nu sunt reale, respectiv nu reflectă de situaţia specifică a pieţei interne de utilităţi. Fie privatizările sunt efectul unor fapte de corupţie ca atare, fie principiile adoptate de cei care le-au decis vizau ca efect retragerea, eventual minimalizarea, atribuţiilor autorităţilor publice în domeniu şi înlocuirea lor cu administrare privată. Dar şi în acest ultim caz, premizele acestea constituie premize de guvernare care ar fi trebuit discutate şi obţinut sprijinul public pentru ele. În fond, şi negocierile netransparente duse în numele interesului public sunt tot o formă de abuz al exerciţiului puterii, cauzată sau generatoare de corupţie.
În realitate, motivaţiile privatizărilor au apărut în urma unor negocieri cu FMI, Banca Mondială sau Uniunea Europeană deci, din afara comunităţilor vizate de efectul lor. Practic, obiective ce ţin de interesul public au fost înlocuite cu obiective administrative impuse din afara procesului legitim de manifestare a comunităţilor. În cazul specific al utilităţilor, faptul că argumentele aduse sunt în mod vădit neîntemeiate în realitatea economică reflectă, o dată în plus, caracterul impus al acestor privatizări. Apar, în acest context, probleme specifice de legalitate şi legitimitate a deciziilor de privatizare.
Legalitatea şi legitimitatea privatizărilor
Legalitatea privatizărilor bunurilor şi activităţilor de interes public
Din punct de vedere legal, se pune problema coerenţei tratamentului juridic acordat tuturor bunurilor de aceeaşi natură, respectiv problema caracterului inalienabil al acestora.
Coerenţa tratamentului juridic în cadrul aceleaşi categorii supuse analizei este una din cerinţele unui sistem legislativ compatibil cu statul de drept. De exemplu, alături de actele normative, ca izvoare de drept sunt considerate şi hotărîrile judecătoreşti irevocabile. Deşi provin din cadrul puterii judecătoreşti, totuşi acestea creează interpretări ale drepturilor şi obligaţiilor legale similare ca efect legilor; în acest context îşi află justificarea şi preocuparea pentru jurisprudenţă ca izvor de drept, adică în judecarea unui litigiu se va ţine seama şi de hotărîrile judecătoreşti pronunţate în cazuri similare. Rolul jurisprudenţei este, astfel, de a asigura stabilitatea şi predictibilitatea drepturilor şi obligaţiilor legale inclusiv prin intermediul coerenţei hotărîrilor judecătoreşti care stabilesc – în sensul de ‘clarifică’ cadrul legal aplicabil – aceste drepturi şi obligaţii în cazuri asemănătoare. Coerenţa înseamnă, prin urmare, aceeaşi soluţie juridică pentru aceeaşi situaţie indiferent de părţile, împrejurările sau perioada pentru care se manifestă această similitudine.
Se constată însă, că în tratamentul recunoaşterii juridice a bunurilor publice din domeniul utilităţilor, apar incoerenţe majore şi evidente. Astfel, în acelaşi domeniu în care se recunoaşte existenţa interesului public privind bunurile şi activităţile, bunurile sunt tratate diferit; în sectoarele electricităţii sau gazelor naturale există active care sunt în categoria bunurilor publice şi altele, afectate în acelaşi mod de acelaşi interes, au fost trecute în patrimoniul privat al statului. De exemplu, reţelele de transport – adică cele referitoare la vehicularea la mare capacitate a bunurilor – pentru electricitate, gaze sau petrol sunt, conform prevederilor explicite ale legii organice, în domeniul public al statului. Reţelele de capacitate mică şi mijlocie au primit însă, calitatea de bun privat al statului şi ulterior, au fost înstrăinate. Cu toate acestea, acoperirea nevoilor recunoscute ca interes public respectiv consumul de utilităţi aferent, depind în aceeaşi măsură de ambele tipuri de reţele. O altă incoerenţă apare din tratamentul diferit al aceluiaşi tip de reţea în cadrul mai multor categorii de utilităţi afectate de interes public. De exemplu, reţelele pentru vehicularea în vederea consumului de apă fac parte dintre bunurile publice, în timp ce, reţele similare ca poziţie în lanţul de aprovizionare din domeniul electricităţii şi gazelor naturale, au fost tratate ca bunuri private. Motivele pentru care au apărut aceste incoerenţe au fost analizate la secţiunea aferentă privatizării bunurilor.
O altă problemă a legalităţii deciziilor de privatizare – ca transfer din domeniul public în cel privat al statului – o constituie caracterul de inalienabilitate al acestor bunuri.
Proprietatea publică este, conform legii, inalienabilă; bunurile aparţinînd domeniului public nu pot fi înstrăinate. Acest regim de proprietate este impus, din motive evidente, ce ţin de interesul public dar şi de permanenţa statului, ca formă de organizare teritorială, ca atare. Astfel, inalienabile sunt, conform Constituţiei, bunurile din domeniul public şi teritoriul naţional.
Însă caracterul de inalienabilitate este, în parte, oarecum relativ. Astfel, deşi bunurile publice sunt inalienabile, totuşi, ele pot fi înstrăinate dacă, anterior vînzării, sunt scoase – prin decizie administrativă – din patrimoniul public şi introduse în cel privat. În cazul bunurilor care au devenit publice prin acte sau decizii administrative, adică a celor publice “potrivit legii”, transferarea înapoi în domeniul privat este doar consecinţa încetării cauzelor sau condiţiilor care au determinat anterior introducerea lor în categoria bunurilor publice. În exemplul anterior, un imobil a devenit bun public întrucît comunitatea – prin hotărîrea consiliului local – a considerat că este în interesul public local să comemoreze o personalitate a locului. Sunt cazuri şi în care, după o perioadă de timp, tot comunitatea a considerat că nu îşi mai poate permite să întreţină casa respectivă astfel că, nu mai este în interesul public local ca ea să mai fie păstrată în patrimoniul public al localităţii; prin urmare, tot în urma unei decizii a consiliului local care a constatat încetarea cauzelor de interes public, casa a fost transferată din patrimoniul public în cel privat şi a devenit disponibilă pentru vînzare sau alte întrebuinţări.
Un astfel de tratament nu este însă legal posibil în cazul bunurilor care prin natura lor sunt publice. De fapt, caracterul de ‘public’ al acestor bunuri nu depinde de administraţia publică ci este urmarea unor drepturi ale cetăţenilor – corelate cu obligaţii ale statului – în realizarea unor nevoi care au primit recunoaşterea legală ca fiind de interes public; acesta este cazul educaţiei, analizat mai înainte. În acest caz, şcolile şi terenurile aferente servesc unui interes public – recunoscut legal prin dreptul populaţiei la educaţie şi obligaţia statului de a o asigura – fiind, prin urmare, bunuri publice prin natura lor. Ca urmare, acestea nu pot fi trecute în patrimoniul privat al statului întrucît aceasta ar însemna anularea caracterului lor public. Ori, caracterul public al acestor bunuri nu poate fi stabilit de autorităţile publice ci el derivă din Constituţie care stabileşte interesul public intrinsec legat de bunurile ce servesc, în acest caz, interesul public al educaţiei.
Altfel spus, interesul public, în cazul educaţiei, este stabilit prin Constituţie şi nu poate fi înlăturat prin acte administrative; ca urmare, bunurile ce servesc drepturilor cetăţenilor şi obligaţiilor statului în realizarea interesului public respectiv deţin caracterul de bunuri publice atît timp cît au această destinaţie. Mai mult, în baza separaţiei puterilor în stat, decizia unei puteri a statului nu poate fi anulată decît doar de puterea judecătorească în cazuri ce ţin de încălcarea unei legislaţii superioare. Prin urmare, înlăturarea interesului public stabilit prin acte normative – ce ţin de puterea legislativă – nu se poate realiza prin acte administrative – ce ţin de puterea legislativă.
Iar dacă interesul public respectiv nu poate fi înlăturat prin acte administrative, el fiind consemnat în acte normative, atunci nici caracterul ‘public’ al bunurilor ce servesc, prin natura lor, acestui interes nu poate surveni decît dacă, în mod obiectiv, la un moment dat bunul în cauză nu mai poate servi interesul public.
Ori, în domeniul utilităţilor, interesul public – concretizat în drepturile cetăţenilor şi obligaţia statului de a le asigura un nivel de trai şi sănătate decent – nu s-a schimbat, actele normative continuînd să stipuleze aceste aspecte. Cu toate acestea, pentru o parte din bunurile destinate satisfacerii acestor drepturi şi obligaţii, a fost retrasă recunoaşterea caracterului ‘public’ şi au fost trecute în domeniul proprietăţii private a statului; cum arătam, acesta a fost cazul reţelelor de distribuţie electricitate şi gaze naturale dar şi echipamentelor şi instalaţiilor de producţie a energiei – electricitate sau gaze naturale.
Ţinînd cont de relaţia de dependenţă intrinsecă între interesul public şi bunurile care, prin natura lor, servesc realizării acestuia, rezultă că scoaterea sau ne-includerea în patrimoniul public al statului al unora dintre activele ce asigură alimentarea cu electricitate şi gaze, urmate de vînzarea acestora unor companii străine, reprezintă, în realitate, o procedură nelegală care are ca efect nerespectarea caracterului de inalienabilitate asociat bunurilor publice, între care, prin natura lor, fac parte şi acestea.
Legitimitatea privatizărilor bunurilor şi activităţilor de interes public
Din perspectiva legitimităţii, consider că se pune problema inalienabilităţii drepturilor fundamentale şi obligaţiilor corelate ale statului, respectiv interesului public.
Bunurile din domeniul public sunt, conform Constituţiei şi legii patrimoniului public, afectate de uz sau interes public, împărţinînd aceiaşi caracteristică a inalienabilităţii cu teritoriul naţional. Însă, unele bunuri sunt publice întrucît, prin natura lor, servesc interesului public. Altfel spus, după cum arătam, caracterul public – şi consecinţa acestuia, calitatea de inalienabilitate – derivă, în cazul acestor bunuri, din existenţa unor drepturi ale cetăţenilor şi obligaţii ale statului stipulate în acte normative cu putere foarte mare, adesea legi organice sau chiar Constituţie. Fiind stipulate prin lege, aceste drepturi sau obligaţii nu pot fi modificate prin acte administrative; separaţia puterilor în stat are, între principalele scopuri, tocmai prevenirea anulării unor drepturi sau obligaţii esenţiale funcţionării societăţii prin decizii cu forţă juridică inferioară sau prin acte provenind din sfera altei puteri a statului.
Astfel că, deşi nu se stipulează explicit, drepturile fundamentale ale cetăţenilor au un caracter de inalienabilitate în sensul că nimeni nu poate renunţa la ele şi nimeni nu le poate anula decît, eventual, în cazuri de forţă majoră sau utilitate publică. De altfel, un temei juridic în acest sens, rezultă implicit din jurisprudenţa CEDO care a stabilit că dreptul personal reprezentînd un interes legitim al persoanei este asociat, chiar considerat ca un bun material al persoanei împărţind caracteristicile de proprietate cu un bun personal. Dacă acest raţionament este valabil în cazuri individuale, cu atît mai mult în cazurile publice; astfel, drepturile – reprezentînd interese publice – sunt similare bunurilor publice, împărţind caracteristici similare cu acestea.
Tot astfel, cum drepturile unora nu pot exista decît în simetrie cu obligaţiile altora, şi obligaţiile statului vizînd realizarea drepturilor fundamentale sunt tot la fel de inalienabile. În cazul regiilor autonome, patrimoniul şi obiectul de activitate al acestora sunt de interes public; corespunzător, răspunderea pentru organizarea şi conducerea acestora aparţine administraţiei centrale care nu se poate deroba de ea, respectiv nu poate renunţa la administrarea ei aşa cum ar renunţa la exerciţiul proprietăţii într-o societate comercială vînzînd pachetul de acţiuni. Practic, regia autonomă a preluat caracterul de inalienabilitate în sfera administrării sale, de la bunurile care îl deţineau în sfera proprietăţii. Schimbarea formei de organizare din regie autonomă în societate comercială a echivalat cu renunţarea la interdicţia înstrăinării dreptului şi obligaţiei de administrare publică în favoarea celui de administrare privată; societăţile comerciale sunt, în fond, persoane juridice de drept privat.
Prin urmare, retragerea statului din îndeplinirea atribuţiilor care îi reveneau în realizarea dreptului cetăţenilor la sănătate şi trai decent, este un act nelegitim şi chiar nelegal.
Ţinînd cont de caracterul inalienabil al drepturilor fundamentale şi obligaţiilor asociate ale statului, rezultă că, in extenso şi de drept, interesul public – reprezentat de aceste drepturi şi obligaţii – este tot inalienabil. Prin urmare, aşa cum nu se poate înstrăina teritoriul naţional, tot astfel, interesul public trebuie în mod obligatoriu exercitat asupra bunurilor sau activităţilor prin care se realizează ca atare. A transfera în sfera privată drepturi de proprietate sau de administrare asupra bunurilor şi activităţilor ce, în mod evident, contribuie la realizarea interesului este, de drept, înstrăinarea unor elemente inalienabile.
În această perspectivă, privatizările infrastructurii utilităţilor publice ca şi a resurselor energetice neregenerabile sunt nelegitime şi nelegale fiind, de fapt, o încălcare a unor restricţii constituţionale.
Related Posts
„Throw Them All Out” / Să plece toți! →
Sub zodia lipsei de criterii →
România, țara “personalităților puternice” →
Întrebarea e: ce-i de făcut?
Ar putea fi re-naționalizarea o soluție? Sau, mai bine zis, ar trebui să fie o soluție? Ce forță politică ar avea curajul să propună așa ceva într-o republică aflată deja într-o stare de semi-colonie? (are Alexandru Mamina pe aici un articol mai vechi în care demonstrează de ce România nu are atributele unui stat independent)